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国际大都市疏解城市非核心功能的经验及启示
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信息来源:《科学发展》  2020-01-21

  在国际上,纽约、伦敦和东京三大全球城市的非核心功能疏解成效显著,特别是在以此促进城市群一体化发展方面值得借鉴。 

  一、纽约、伦敦和东京非核心功能疏解的基本情况 

  (一)纽约 

  纽约及其周边城市根据联系强度和城市定位分为三级空间。纽约市是纽约大都市区的核心,面积约800平方公里;纽约都市区是以与纽约经济联系密切程度为依据划分的经济区域,包括纽约州、康涅狄格州以及新泽西州的一部分,面积3.3万平方公里;纽约都市圈,包括纽约、费城、波士顿、华盛顿、巴尔的摩等城市,面积约13.8万平方公里。 

  纽约的功能疏解主要围绕上述三级疏解空间,按能级对外进行疏解和转移。从纽约都市圈的形成和发展过程来看,纽约市更加关注金融和贸易中心的建立,费城和巴尔的摩则逐渐强调它们在制造业、商贸和运输中心方面与纽约的合作;华盛顿作为美国的政治与金融中心,与纽约交相呼应;波士顿集中发展教育、建筑、运输服务以及高科技等产业。 

  (二)伦敦 

  大伦敦同样表现为三级圈层结构。中心区由伦敦城构成,面积约2.6平方公里;伦敦城外12个自治市构成大伦敦内圈层,称为内伦敦,面积约310平方公里;其他20个自治市构成外伦敦,面积约为1279平方公里。 

  从空间分布上,伦敦中心区定位为国际、国内和伦敦市的经济、文化中心,是伦敦参加全球竞争的核心地区;内伦敦主要是以经济增长为导向,并具有维持区域均衡和社会稳定的功能;外伦敦主要是以增加新的教育科研机构、知识产业等来刺激形成新的经济增长点,并通过大型交通基础设施的建设加强与中心区的可达性,支持中心区和内伦敦的发展。大伦敦地区规划了5类功能区,以分解城市综合功能:中心区定位为伦敦金融和商业服务部门、贸易机构等的集合;住宅生活区强调保留老伦敦特色;机遇发展区和集约发展区则主要提供新的住房、配套设施以及良好的公共交通;贫困再造区则主要通过教育、培训等促进这些地区的经济增长;中心镇承担大伦敦居住和就业需求,促进大伦敦多中心发展。 

  (三)东京 

  广义的东京都市圈,指以东京市区为中心,半径100公里范围内的地区,总面积约3.7万平方公里,包括1都7县,即东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县、茨城县、枥木县、群马县和山梨县。东京都市圈按照到东京市区的距离分为三级空间结构,中心区即东京都,面积约2188平方公里;中间圈层即狭义的东京都市圈,主要包括琦玉县、千叶县、神奈川县,面积约1.3万平方公里。外围圈层则主要是茨城县、枥木县、群马县和山梨县,面积约2.3万平方公里。从历次规划、功能疏解以及产业转移的情况来看,东京都作为东京都市圈的核心,是日本的政治、经济、文化中心、国际金融中心以及创意产业中心;中间圈层主要承担国际空港、科教、研发、商务以及居住功能,同时还承担了部分高科技产业的生产功能;外围圈层主要承担居住、大学与科研机构、工业生产、旅游、远郊农业等功能。 

  二、全球城市以非核心功能疏解促进城市群一体化发展的经验总结 

  纽约、伦敦和东京在非核心功能疏解过程中不断整合城市发展空间,提升城市整体竞争力,积累了丰富的宝贵经验。 

  (一)非核心功能疏解是全球城市的普遍做法 

  从国际经验来看,非核心功能疏解是全球城市发展过程中必然经历的一个阶段。通过非核心功能疏解,打造具有影响力和竞争力的全球城市区域,可以更好地承担国家战略,参与全球竞争。 

  (二)非核心功能演变具有历史长期性 

  城市发展具有其自身规律,城市的功能受国际竞争环境、国内发展形势以及战略需求的影响,定位也一直处于动态变化之中。非核心功能是城市发展到一定阶段后出现的产物,在不同的发展阶段具有不同的表现形式。 

  (三)城市功能布局注重区域协调 

  纽约、伦敦和东京普遍打造“核心区—内圈层—外圈层”三级圈层结构,其基本特点是:核心区承担国际经济、金融和高层次中枢管理职能;内圈层承担核心区疏解的次级功能,但总体上与核心区之间形成非常紧密的经济一体化关系;外圈层则主要关注与核心区和内圈层之间的功能配套,并强调通过便利的交通加强与核心区的经济社会联系。 

  (四)城市功能布局注重规划引领 

  规划的理念随着城市功能的变化也在进行动态调整,以便在不同的城市发展阶段解决不同的发展问题。同时,规划还体现出区域的协调发展,通过不同的功能定位形成错落有致、良性合作的区域发展关系。 

  三、全球城市非核心功能疏解对上海的启示 

  (一)强化区域规划引导上海非核心功能疏解 

  纽约在城市化初期、中期和后期,针对城市出现的拥堵、结构混乱等问题出台《纽约区域规划》和《纽约战略规划》等,以疏解城市空间,加强区域联系;伦敦先后4次制定《大伦敦地区空间战略规划》促使圈层结构和功能分区逐渐成熟;东京的《首都圈规划》在形成空间圈层结构,以及组合式功能区域过程中发挥积极作用。上海城市功能的疏解同样需要强化区域规划的引领作用,建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系,以引导上海非核心功能疏解。 

  (二)合理圈定并划分上海非核心功能疏解的空间载体 

  从国际经验看,三级圈层结构应当成为上海城市功能疏解的基本模式。因此,应当基于上海各区及周边地区的基本条件,确定上海非核心功能疏解的方向,匹配上海疏解的非核心功能。纽约都市圈最终形成城市功能特色明显、运行有序的城市组合体;伦敦根据各地区发展特点,组建中心区、住宅区、机遇发展区等不同主体功能区,形成权责分明、重点突出的功能组合;东京在城市功能疏解过程中则出现了商务区、娱乐区、“睡城”等不同的城市功能区域。 

  (三)建立上海非核心功能疏解的实践框架统筹人口与产业发展、城市空间布局、社会管理和服务,建立包含“产业—人口—空间—功能”四位一体的基本实践框架,同时考虑交通、环境、资源以及公共服务等要素与基本框架的相互衔接,推动城市空间合理布局。 

  (四)完善区域交通运输体系规划,形成功能疏解的可能性 

  空间建设便捷、高效的交通网络,能有效促进中心城、内圈层和外圈层之间的功能联动。纽约、伦敦和东京三大全球城市在功能升级和换代过程中,均着重于交通运输网络的全覆盖,尤其是轨道、公交等城市公共交通基础设施,以此提供功能疏解的可能性空间,构成功能网络结构骨架和联结枢纽。 

  (五)注重政府和市场的有效结合 

  非核心功能的疏解需要政府力量和市场力量相结合,政府应当188bet体育集中于非核心疏解的顶层设计,统筹教育、医疗等公共资源的合理配置,强化规划落实中的监管和后期评估,同时依托市场力量促进产业、人口自发地从核心区向外扩散,通过价格机制实现更加高效、公平的城市空间结构和资源配置网络,进而凸显上海的全球城市功能。 

  (作者:经济学博士、研究员,上海财经大学财经研究所副所长)